李铁谈城市:中国城市“传播大蛋糕”的根源

呼儿嗨哟喂

通过总结国际城市发展的一些经验和教训，防止城市传播大蛋糕的想法已经提出多年。这已经成为城市管理者和规划师在推进城市建设中需要特别关注的重要内容。
虽然上级政府提出了相关要求，规划师也经常提出善意的提醒，但中国城市“铺大蛋糕”的空间扩张还是越来越差。
为什么会出现这种相反的现象？
城市空间扩张有其自身的规律。
按照发达国家的城市发展规律，城市必然会有空间扩张，但基本上已经按照市场规律实现了要素的高密度扩张。比如东京、首尔、伦敦等城市面积大，但从空间立体或人口密度分析来看，显然不是“摊大饼”的发展模式。
也许对于一直重视城市形象的中国城市来说，从卫星地图和航拍图上看到城市面积过大，也是与城市形象的整体美感相悖的。许多城市提议防止“传播大蛋糕”。动机其实是要求城市在三维和平面上都要符合“好看”的基本规划原则。
如果要素和资源真的按照市场规律配置，那么城市就要经历要素高度集中的过程，然后沿着城市边缘向外扩张。因此，基础设施和公共服务设施的投资成本最低，规模效益最好，有利于服务业的发展。原理是离中心城市越远，要素的流动成本越高，离中心城市越近，要素的规模效益越高。
当城市沿中心边缘向外发展时，基础设施扩建投资不需要大幅增加，可以充分利用主城区的要素密度，提高设施投资的规模效益。依托中心城市的人口和要素密度也会提高公共服务的社会效益和服务业发展的经济效益。
城市发展到一定规模后，人口和因素的高度集中会带来交通拥堵、环境治理难度加大、高层建筑引发的心理压抑、土地成本高导致房价高、中低收入人群消费成本和住房成本大幅增加等一系列城市疾病。
当城市沿着边缘扩张的时候，也带来了开发成本高的问题。由于以城市中心区的地价为参照，土地所有者对土地交易价格的心理预期大大提高，房地产开发商因开发成本大幅增加而不得不提高房价。当然，中低收入人群的消费困境和住房困境也会促使政府和房地产开发商选择新的城市发展空间。
同时，服务业代替工业在城市发展模式中占据主导地位。一方面，工业远离城市的原因是居民对城市环境的要求更高，另一方面，城市中心的土地和劳动力成本等因素迅速上升，迫使工业选择新的低成本发展空间。因此，产业转移也是城市发展的必然过程。
那么，在各种发展规律的制约下，一个城市的空间尺度应该有多大呢？这个问题没有标准答案。这是因为与人口密度相对较低、土地资源不严重稀缺的国家相比，人口密度高、土地资源稀缺的国家有着不同的发展路径。当然，这也和国家总人口直接相关。如果总人口太多，中心城市可能会发展更多。如果土地资源相对丰富，人口密度不是很高，可能会有其他的城市发展路径。
但有一个基本规律是所有城市都必须遵守的，那就是开发成本的选择。包括产业发展成本、基础设施成本、房价的选择。对于收入较高的群体，仍然需要第二个发展空间，即生态的选择。
首尔和东京是典型的高人口密度国家中最大的中心城市。从这两个城市的卫星和航拍照片可以看出，当城市发展到一定规模后，并不会继续均匀扩散，而是以树枝状的方式沿着轨道交通和高速公路向外扩展，扩展模式是点与线的结合。
沿着轨道交通站、高速公路出口等交通站点，新的卫星城逐渐发展起来。值得注意的是，这些卫星城并不是主观设计的所谓新城，而是在原有小城镇的基础上发展起来的。虽然这些卫星城市看似“有组织”，但与中心城市的距离在合理范围内。
近几十年来，日本和韩国也在首都郊区开发了一些半径15公里-30公里的新城。他们的作用是为中低收入人口提供相对低廉的住房，缓解中心城市人口密度高的压力。这些新城之所以选择这个距离，是想尽量把通勤时间放在半小时到一小时之间，以加强卫星城和中心城的联系。这些新城的规划人口一般在10-20万之间，规划周期相对较长，不是急功近利的产物。
在近年来的高速城市化进程中，中国一直强调要防止中心城市传播大蛋糕，但客观上，中心城市是在扩张的。目前有两种情况，一种是沿中心城区边缘快速扩张，土地利用效率不高，可以说是真正的“摊大饼”；另一种热衷于开发新区，增设市辖区，强调所谓的“组团”，但开发成本高，效果不明显。其实很多城市的所谓组团式新区，大部分都成了失败案例。
为什么一些中心城市和地级市会形成“摊大饼”的发展模式？究其原因，中国的城市管理是行政首长负责制，这种管理模式最大的特点是官员流动性大，导致城市发展的短期行为。一个城市的主要管理者在任职期间必须实现几个目标:正常的城市治理、稳定和发展；取得政治成就，实现未来晋升预期；筹集足够的资金，保证任期内绩效项目的完成。
因为我们和城市管理者打交道的时间比较长，所以我们了解到，新的主要管理者上任，一定要树立自己的发展思路，避免重复前任的工作。在新思维中，既要体现上级政府的发展理念，又要有自己独特的创造，通过新的发展项目保证财力。比如前一任某市负责人提出了“向东发展”的战略，但继任者发现东部已经枯竭，于是提出了所谓的“南部发展战略”。以此类推，当“东、西、北、南”相继被管理者开发出来后，也可以提出远离主城的“新区发展战略”。